关于国有金融管理，全国人大发了一份万字调研报告

近期关于国有金融管理，全国人大发了一份万字调研报告，其中指出国有金融管理取得显著成效，但同时仍存在短板和不足，并围绕突出问题给出相关建议。

以下是报告要点：

报告指出，国有金融分企业性质看，商业性金融占主体。分行业看，银行业占比最大。全国银行业、证券业、保险业、担保业、主权财富基金、金融控股公司和金融投资运营公司的国有金融资本权益占比分别为64.4%、3.5%、3%、3.2%、5%、9.5%。

取得成效方面，2002-2022年，围绕国家发展战略，国有金融发挥资金融通的主渠道作用，充分保障了工业化、城镇化等超大规模资金需求，社会融资规模存量年均增长17.0%。

突出问题方面，报告指出，我国金融业增加值占比偏高。2022年，我国金融业增加值占国内生产总值比重为8.0%，高于经济合作与发展组织（OECD）成员国平均比重（4.9%）、欧盟成员国平均比重（3.9%），甚至略高于美国（7.51%）。

我国银行业利润规模相对较大，与我国间接金融占比较高有关，也反映了银行与实体企业之间的利益分配关系。2022年，银行业净利润2.3万亿元；42家上市银行的净利润为2.1万亿元，占所有5079家上市公司净利润的比重为37.0%。服务实体经济效率还有待提高：

不少资金在金融领域内部循环甚至空转，没有直接进入实体企业。国有大型银行服务中小微企业意愿不足，地方国有金融企业服务能力亟待提升，支持地区经济发展作用发挥不够。审计发现，部分国有金融机构落实金融服务实体经济政策质效不佳、变形走样，部分地方金融企业偏离支农支小主业。

其次，竞争力有待增强。报告指出，在国际金融竞争中，存在受国际金融霸权控制和打压的风险。国际融资能力和水平还不高。行业布局结构不够优化。直接金融与间接金融结构不够合理，间接融资占比高，直接融资发展尚不足。

管理体制机制上，国有金融资本统一管理仍未完全落实。报告指出，中央层面金融管理部门管理的及国有实体企业出资的金融企业尚未完全实现国有金融资本统一规制。围绕国有金融资本出资人职责履行，国务院授权的部门或机构如财政部、中央汇金公司等之间的职责定位、权责关系等还有待理顺。

金融基础设施类机构国有资产管理仍存在短板。在金融基础设施建设方面，长期实行“谁主管、谁设立、谁监管”、“管办一体”，强化了行政化色彩和监管职能，其应有的服务金融市场的功能相对弱化。

报告还指出，国有银行资本补充不足：

有的国有商业银行虽然已经上市，但对资本市场波动的敏感性不高，缺乏市值管理、资本管理等手段。国有商业银行的市净率明显偏离行业平均水平，普遍“破净”。

国有金融资本收益预算管理的规范性有待加强。国有金融资本收益预算管理分散、不够规范，有的金融机构尚未纳入收益缴纳范围。国有金融资本收益收取考虑资本补充和优化布局结构调整不够充分，国有资本经营预算更好服务国家战略和实体经济等方面的治理平台作用尚未充分发挥。

解决建议方面，报告指出，加强重点领域布局，科学规划行业布局。通过补充资本金等方式，推动国有金融资本更多向关系国民经济命脉和国家金融安全的重要性行业、关键领域、重要基础设施及重点金融机构集中，充分发挥国有金融资本在开发性政策性金融、科技金融、担保增信等方面作用。

落实国有金融资本集中统一管理。进一步理顺财政部、国务院国资委、中央汇金等部门机构之间的权责关系，明确职责边界和分工，落实好国有金融资本管理统一规制。指导地方进一步理顺国有金融资本出资人职责履行部门和受托管理部门之间的权责关系，明确国有金融资本委托管理程序、委托工作事项等，落实委托管理责任。

完善以管资本为主的国有金融资本管理方式。贯彻落实党和国家相关决策部署，改进国有金融资本管理方式，制定国有金融资本出资人的管理事项和权责清单，强化“管资本”导向，强化“以股权为基础”。进一步健全科学规范的考核评价机制。

完善资本管理和补充机制。深化改革、加快转型，引导国有商业银行突出主业、做精专业，实现从资金中介向信用中介拓展，业务体系从传统的信贷业务“一枝独大”向满足社会多层次金融需求的多元化业务转变。加强资产质量管理、市值管理。平衡好分红和资本补充，进一步健全分红调整机制、资本金长效补充机制。支持国有银行保险机构丰富资本补充渠道，研究解决“破净”状态下的资本补充方式。对开发性和政策性银行建立差异化资本补充机制。

以下是报告原文：

全国人民代表大会常务委员会：　

　　按照《全国人大常委会2023年度监督工作计划安排》和《十四届全国人大常委会关于国有资产管理情况监督工作的五年规划（2023-2027）》，本次常委会会议听取和审议国务院关于金融企业国有资产管理情况的专项报告。为做好监督调研等工作，全国人大常委会预算工委、全国人大财经委组成专题调研组，于3月召开专题座谈会，听取财政部、国家发展改革委、中国人民银行、原中国银保监会、中国证监会、国务院国资委、审计署等国务院部门和机构介绍相关情况；前往财政部、中国证监会，中央汇金公司、中金公司等部门单位调研；赴上海、广东、宁夏等地开展实地调研，委托辽宁、福建、山东等省人大常委会预算工委开展调研；还书面征集了20位全国人大代表的意见建议。在此基础上形成了调研报告。全国人大常委会副委员长张庆伟，财经委副主任委员沈金龙、史耀斌，财经委副主任委员、常委会预算工委主任许宏才，财经委委员庄毓敏、赵海英、蔡玲，常委会预算工委副主任刘修文、朱明春、夏光，以及11位相关领域的全国人大代表等参加了相关座谈或调研。现将主要情况报告如下。

一、基本情况

　　国有金融是我国金融业的主体，国有金融资产不断发展壮大，为国家主导金融市场和维护金融安全提供了坚实的依托和基础。

　　（一）金融企业国有资产状况

　　1．规模。金融国资国企是金融业的主体。截至2022年末，全国国有金融企业^①资产总额352.3万亿元，国有金融资本权益（即金融国有资产）26.9万亿元。加上国有参股金融企业，全国承载金融国有资产的企业^②资产总额400.9万亿元，国有金融资本权益总额27.6万亿元。

　　2．结构。分层级看，中央占大头，中央国有金融资本权益为19.1万亿元，占比为69.1%。在中央金融企业国有资产中，财政部管理的占主体地位，此外，还有中央企业集团（非金融）下属各级金融子公司，中国人民银行、国家金融监管总局、中国证监会等金融管理部门管理的一级企业或机构。分企业性质看，商业性金融占主体。

分行业看，银行业占比最大。全国银行业、证券业、保险业、担保业、主权财富基金、金融控股公司和金融投资运营公司的国有金融资本权益占比分别为64.4%、3.5%、3%、3.2%、5%、9.5%。其中，中央层级，银行业占比相对较高，而地方层级的非银行业机构占比相对较高。

分境内外看，全国国有金融企业对境外机构股权投资形成资产从层级分布看以中央层级为主，资产占比超过90%；从行业分布看以银行业为主，资产占比70.8%。

　　3．质量。截至2022年末，全国国有商业银行的资本充足率、不良贷款率、拨备覆盖率，全国国有保险业机构综合偿付能力充足率，全国国有证券业机构的风险覆盖率、流动性覆盖率、资本杠杆率，均符合监管要求。

　　（二）金融国资国企管理体制机制

　　1．中央层面。今年成立了中央金融委员会，作为党中央决策议事协调机构，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等。还成立了中央金融工作委员会，统一领导金融系统党的工作。

　　多个部门和机构参与金融企业国有资产管理。财政部主要负责国有资产基础管理、绩效评价、薪酬管理、资本经营预算等监管职责，并代表国家对大部分中央国有金融机构行使部分出资人代表职责。近年来，财政部先后出台国有商业银行、国有保险公司、主权财富基金等分行业绩效评价办法，完善股权董事履职机制，加强产权登记、资产转让、境外投资、收支管理等方面的基础管理。中央汇金公司根据国务院的授权对所持股的中央金融企业履行部分国有资产监管职责。中国人民银行、金融监管总局、中国证监会和国家外汇局等对所属金融企业（包括部分金融基础设施类机构）履行出资人职责等。国务院国资委对中央企业（非金融）集团下属的各级金融子公司履行国有资产监管职责。

　　2．地方层面。全国各地一般建立了直接管理与委托管理相结合的管理模式，对于财政部门出资的金融机构由财政部门直接管理，国资部门监管企业下属金融机构一般由财政部门委托国资等部门管理；有的地方如上海、深圳等地由国资部门统一履行国有金融资本出资人职责。

　　3．企业层面。加强党建工作，明确国有金融机构党委在公司治理结构中的法定地位和相关决策程序，以完善董事会建设为重点健全公司治理结构。原中国银保监会完成银行保险业公司治理三年行动计划，95.7%的中小银行保险机构实现“党建入章”。中金公司推动完善公司治理结构，引进具有海外工作经历的人员担任董事或高层管理人员。开发性和政策性银行的董事会（不含执行董事）由股权董事和部委董事构成，财政部、中央汇金公司、梧桐树公司等根据出资选派股权董事；同时，国家发展改革委、财政部、中国人民银行、商务部（或农业农村部）各向国开行、进出口银行、农发行选派1名部委董事。

　　（三）金融企业国有资产管理成效

　　国有金融企业有效发挥了我国金融业的主力军、压舱石作用。一是保障了经济社会发展的基本融资需求。2002-2022年，围绕国家发展战略，国有金融发挥资金融通的主渠道作用，充分保障了工业化、城镇化等超大规模资金需求，社会融资规模存量年均增长17.0%，金融机构人民币各项贷款余额年均增长15.0%，经济快速增长，国内生产总值年均增长8.4%。

近年来，国有金融企业服务实体经济力度持续加大。截至2022年末，中国工商银行等9家中央管理的国有商业银行^③的战略性新兴产业贷款、绿色贷款、普惠型小微企业贷款余额分别为7.3万亿元、12万亿元、10万亿元，分别同比增长64.7%、45.6%、29.8%。二是国有金融资本权益发展壮大。2017-2022年，全国国有金融资本权益总额保持较快增长。根据2023年《财富》公布的世界500强排行榜，我国中国工商银行、中信集团等9家国有金融企业入围，占据世界银行业规模最大的前4位。三是防范金融风险有效维护了国家金融安全。面对1998年亚洲金融危机、2008年国际金融危机、2020年以来新冠疫情冲击等外部风险冲击，金融风险得到有效防控，金融体系运行总体稳健。国有金融企业逐步完善风险管控机制，风险抵御能力增强，初步建立了金融稳定保障基金基础框架，完善以存款保险基金等为核心的常规化风险处置机制，防范化解金融风险长效机制进一步健全。

二、突出问题

　　我国金融企业国有资产管理取得显著成效，对金融保持着绝对的控制力、影响力，抗风险能力不断增强，保障了我国经济社会发展基本的资金需求和金融安全。但同时，面对新的发展环境和经济社会高质量发展要求，竞争力不强、经营效率不高等问题依然突出，金融企业国有资产在服务质效、布局结构、管理体制机制、管理工作、治理效能等方面仍然存在短板和不足。

　　（一）国有金融尚不完全适应高质量发展需要

　　我国金融业以国有金融为主体，在规模方面居于世界前列，但“大而不强”、功能不均衡，在有效配置资源、服务实体经济、服务创新等功能作用发挥方面与经济社会高质量发展要求还不够匹配。

　　1．服务实体经济的效率有待提高。我国金融业增加值占比偏高。2022年，我国金融业增加值占国内生产总值比重为8.0%，高于经济合作与发展组织（OECD）成员国平均比重（4.9%）、欧盟成员国平均比重（3.9%），甚至略高于美国（7.51%）。我国银行业利润规模相对较大，与我国间接金融占比较高有关，也反映了银行与实体企业之间的利益分配关系。2022年，银行业净利润2.3万亿元；42家上市银行的净利润为2.1万亿元，占所有5079家上市公司净利润的比重为37.0%。服务实体经济效率还有待提高。不少资金在金融领域内部循环甚至空转，没有直接进入实体企业。国有大型银行服务中小微企业意愿不足，地方国有金融企业服务能力亟待提升，支持地区经济发展作用发挥不够。审计发现，部分国有金融机构落实金融服务实体经济政策质效不佳、变形走样，部分地方金融企业偏离支农支小主业。

　　2．满足金融服务需求的供给能力有待提高。国有商业银行金融服务供给“同质化”问题突出，依赖传统信贷扩张发展路径，大多数国有商业银行的利息净收入占营业收入的比重超过70%。以传统银行信贷为主的间接融资服务体系既难以满足科技创新、强链补链、居民财富管理、共同富裕等社会多元化金融需求，也难以满足不同类型企业在不同生命周期阶段、不同产业链条的融资需求。数字化转型有待加强，利用大数据技术等金融科技解决信息不对称、提升服务效率、防范风险等能力有待提升。

　　3．竞争力有待增强。从国际比较看，我国银行业虽然规模很大，但在营业收入方式、净资产收益率、不良贷款率等可持续发展指标方面，与打造世界一流银行的目标仍有差距；证券业、保险业行业头部机构较少。在国际金融竞争中，存在受国际金融霸权控制和打压的风险。国际融资能力和水平还不高。在国际市场上，财务顾问、融资结构安排、风险防控、国际市场分销能力等方面与先进外资同业存在差距。服务“走出去”有待加强。随着我国“走出去”开展跨国经营的企业数量不断增加，国有商业银行海外布局尚不完善，国际化经营水平不高，存在境外机构数量较少、机构发展深度低、国际业务占比低等问题。

　　（二）国有金融功能定位和布局结构有待优化

　　国有金融的整体功能定位、政策性与商业性以及不同层级的国有金融机构之间的差异化职能定位有待完善，布局结构等有待优化。

　　1．行业布局结构不够优化。直接金融与间接金融结构不够合理，间接融资占比高，直接融资发展尚不足。体现在国有金融领域，银行业机构“一枝独大”、资产占比较高，许多地方国有金融企业类型单一，有的地方银行业机构资产占比甚至超过90%，证券、期货、保险、担保等其他类型金融机构发展相对滞后。

　　2．商业性金融与政策性金融的职能分工有待优化。处于竞争领域的国有金融企业资本金相对较多，而服务科技创新等战略领域和经济社会发展薄弱环节的政策性金融（含开发性金融，下同）相对不足。同时，政策性金融机构的职能定位、业务结构有待优化；国有商业银行承担普惠金融、支农惠农、科技创新等政策性较强的业务的制度安排和方式还有待进一步完善，需要解决整体效率不高和同质竞争等问题。

　　3．中央与地方国有金融企业差异化发展不到位。国有大型商业银行与中小银行职能分工不够协调，功能互补发挥不够。部分地方反映，随着国有大型商业银行下沉力度加大，其基层分支机构与地方中小银行竞争激烈，地方国有中小金融机构在金融科技、产品服务、成本管理等方面的短板愈加凸显，差异化、特色化转型发展定位有待探索。

　　（三）国有金融资本管理体制机制有待完善

　　在金融企业国有资产管理方面，国务院代表国家行使国有金融资本所有权，国务院和地方政府依照法律法规，分别代表国家履行出资人职责。按照党中央改革意见要求，各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责，加强国有金融资本的统一管理。由于我国在金融管理和监管方面实行分业管理，在实践中还存在统一规制尚未落实到位，资本管理方式有待改进等问题。

　　1．国有金融资本统一管理仍未完全落实。中央层面金融管理部门管理的及国有实体企业出资的金融企业尚未完全实现国有金融资本统一规制。围绕国有金融资本出资人职责履行，国务院授权的部门或机构如财政部、中央汇金公司等之间的职责定位、权责关系等还有待理顺。地方层面落实集中统一管理仍面临不少问题，地方国有金融机构不少由实体企业出资设立，国有金融资本出资人职责履行部门和受托管理部门之间的委托代理关系需要规范。

　　2．以管资本为主的管理方式有待改进。履行国有金融资本出资人职责实施清单管理尚不清晰。考核评价对长期稳定经营业绩重视不够，过多关注短期效益；绩效考核评价结果作用发挥不够充分，对国有金融机构整体行为的激励约束作用有待加强。受托履行国有金融资本出资人职责的国资监管机构对所属金融企业的差异化监管不够。

　　3．金融基础设施类机构国有资产管理仍存在短板。在金融基础设施建设方面，长期实行“谁主管、谁设立、谁监管”、“管办一体”，强化了行政化色彩和监管职能，其应有的服务金融市场的功能相对弱化。在国有资产管理方面，会员制金融交易机构的资产属性等还不够清晰。国有金融资本出资人管理与金融监管之间协调有待加强。出资人监管职责履行不足、金融管理部门监管行为泛化并存。

　　4．国有金融机构法人治理机制有待健全。有的国有金融机构存在管党治党“宽、松、软”现象，在公司决策、执行、监督等方面落实党建工作要求还不够到位。部分国有金融机构“三会一层”职责边界不清、制衡机制缺失，有的国有金融机构内部人控制和“一言堂”现象突出，特别是中小金融机构存在大股东干预问题。部分金融机构的董事监事等高级管理人员能力水平不高。决策机制、内控机制有待完善。政策性银行公司治理有待改进，现行部委董事制度存在相关部门分散行使股东权利、权责边界模糊和不匹配、决策效果难以保障等问题。部分会员制交易所治理机制不规范，名义上实行会员制，实际运行既不是真正规范的会员治理机制，也不是公司制法人治理机制。

　　（四）金融国资国企管理有待改进

　　1．管理基础需要进一步夯实。统一规范的金融企业国有资产统计核算制度有待健全，国有金融资本出资人职责履行部门与金融管理部门关于国有金融企业统计范围存在差异。“凭借国家权力和信用支持的金融机构”的范围和统计口径不够明确。以沪深交易所为代表的会员制交易等金融机构的资产属性、机构性质尚不明晰，监管尚存短板。审计发现，因财务管理不规范等原因，有的国有金融企业的资产底数不实问题突出，违反相关预算管理要求和会计准则规定；国有金融企业薪酬福利制度执行亟待统一规范，薪酬福利费用化乱象频发。

　　2．国有银行资本补充不足。有的国有商业银行虽然已经上市，但对资本市场波动的敏感性不高，缺乏市值管理、资本管理等手段。国有商业银行的市净率明显偏离行业平均水平，普遍“破净”。市场化补充资本面临国有资产流失担忧、操作难度大等障碍，内源性补充资本面临国有金融资本预算安排难度大、金融机构因盈利水平下降留存收益转增资本不足等问题。政策性金融机构资本金补充困难。

　　3．政策性金融机构的差异化管理不到位。金融管理部门对政策性银行承担的政策性业务考虑不足，相关监管标准适配性不强。分类分账改革有待深化，政策性业务和自营性业务结构有待优化。

　　4．风险管理有待加强。受疫情冲击、经济下行、外部环境等影响，房地产、城投公司、海外投资等重点领域的关联性金融风险凸显，金融信息系统和数据安全风险防范有待加强。一些国有金融机构存在风险管控制度不完善或执行不严等问题。审计发现，有些金融机构违规开展金融业务，有些金融机构风险管控能力特别是流动性风险管理能力、风险预判能力、风险化解处置能力不强。

　　（五）国有金融资产治理水平有待提升

　　1．法治化治理水平有待提升。除了金融领域一般性的法律法规外，《国有金融资本管理条例》等专门性法规尚未出台，国有金融资本管理主要依靠政策性文件进行规范，法律依据效力层级低、权威性、规范性、透明度不足。开发性和政策性金融缺乏专门立法，机构定位缺乏法律支撑、支持政策缺乏法律保障、差异化监管难以全面落地。

　　2．国有金融资本收益预算管理的规范性有待加强。国有金融资本收益预算管理分散、不够规范，有的金融机构尚未纳入收益缴纳范围。国有金融资本收益收取考虑资本补充和优化布局结构调整不够充分，国有资本经营预算更好服务国家战略和实体经济等方面的治理平台作用尚未充分发挥。

　　3．金融企业国有资产管理情况报告的监督作用需要进一步增强。《十四届全国人大常委会关于国有资产管理情况监督工作的五年规划（2023-2027）》围绕提质增效目标，对报告工作提出了新要求，需要国务院有关部门加强统筹规划做出安排。从代表国家和人民履行国有资产所有者职能角度，报告的全面、系统性仍然需要加强。报表体系尚需完善，特别是要反映全部或分行业分企业的资产负债表、利润表等。管理评价指标反映金融企业国有资产效益性、安全性、战略性的指标相对偏少，需要进一步加快建立健全和完善。

三、相关建议

　　在调研中，各方面普遍反映，要审时度势，立足国家金融发展全局和大局，守正创新，激发提升我国金融业活力、创新力、竞争力。因此，从使命职责、布局结构、体制机制、管理和治理等方面提出以下建议。

　　（一）全面推动金融国资国企高质量发展

　　1．充分发挥国有金融在金融服务国家发展大局中的主导作用。我国经济正处于由资金等要素密集型的高速增长阶段向知识技术创新驱动型的高质量发展阶段转变。高效率的资金融通是高质量发展的必然要求。要以激发金融业活力为重要目标，兼顾效率和安全，通过推动金融国资国企的高质量发展带动提高整个金融业的运行效率。要推动国有金融机构牢固树立服务实体经济的理念，推动金融资源向科技创新、绿色发展、共同富裕等领域倾斜，构建覆盖企业全周期、产业全链条服务体系，提高金融服务水平。聚焦经济社会发展重点领域和薄弱环节，提供更多政策性、长期性资金支持。加强金融基础设施建设，加大国有金融布局力度，推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。

　　2．优化国有金融的主导方式。坚持国有金融在金融领域的主导地位，通过优化主导方式，提升国有金融的控制力、影响力、核心竞争力，提升金融业的活力与效率。对于开发性和政策性金融机构，保持国有独资或全资的性质；对于涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构，保持国家绝对控制力；对于在行业中具有重要影响的国有金融机构，保持国有金融资本控制力和主导作用。坚持市场化改革方向，优化金融体系结构，建立健全法治化、市场化、国际化的金融发展环境，推进各类金融机构平等参与、公平竞争，保持金融市场既有序又充满活力。

　　3．不断提高国有金融的国际竞争力。随着我国经济地位提升，将实现从“世界工厂”、“世界市场”到“世界财富中心”的转变。相应地，要打造一批高质量的金融“国家队”，提供与我国经济地位相匹配、与产业链分工重构和贸易重心转移相适应的金融服务。培育国际一流的国有银行、保险和证券机构，提高专业化的市场服务能力，提升金融产品服务质量。积极稳妥推进国有金融资本海外投资和布局，提升金融服务能力和防范风险能力，有效服务我国产业和贸易高质量发展。

　　（二）持续优化国有金融职能定位和布局结构

　　1．加强重点领域布局，科学规划行业布局。通过补充资本金等方式，推动国有金融资本更多向关系国民经济命脉和国家金融安全的重要性行业、关键领域、重要基础设施及重点金融机构集中，充分发挥国有金融资本在开发性政策性金融、科技金融、担保增信等方面作用。研究建立国有股权增持减持动态调整机制，合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，推动保险、证券、担保等非银行业金融机构发展，提高资本配置效率，满足经济社会各层面、各领域、多样化金融需要。

　　2．优化商业性金融与政策性金融职能分工。进一步明确商业性与政策性金融之间的职能定位，厘清业务边界。聚焦服务国家战略要求，进一步完善国有商业银行承担政策性业务相关制度政策，优化国有商业银行开展政策性业务的方式，充分发挥政策性金融机构的优势，加大对科技创新、“走出去”、住房、农业农村等战略领域和经济社会发展薄弱环节的政策性金融供给，为相关领域发展提供更多政策性、长期性资金支持。

　　3．推动中央和地方国有金融企业差异化发展。明确中央国有金融企业和地方国有金融企业差异化职能定位，加强分工协作，提升地方各类型国有金融机构的差异化竞争能力和协同发展水平，形成功能互补协调发展格局。在做强做优做大中央金融企业的基础上，明确地方国有金融服务区域经济发展、支农支小等职能定位，在中央金融机构无法下沉的区域和触及的领域提供有益补充。鼓励地方因地制宜发展非银行业金融机构。

　　（三）健全国有金融资产管理体制机制

　　1．落实国有金融资本集中统一管理。进一步理顺财政部、国务院国资委、中央汇金等部门机构之间的权责关系，明确职责边界和分工，落实好国有金融资本管理统一规制。指导地方进一步理顺国有金融资本出资人职责履行部门和受托管理部门之间的权责关系，明确国有金融资本委托管理程序、委托工作事项等，落实委托管理责任。

　　2．完善以管资本为主的国有金融资本管理方式。贯彻落实党和国家相关决策部署，改进国有金融资本管理方式，制定国有金融资本出资人的管理事项和权责清单，强化“管资本”导向，强化“以股权为基础”。进一步健全科学规范的考核评价机制。基于金融企业功能定位、行业类型、业务性质等特征，坚持收益与风险兼顾，确定合理考核期限，健全金融企业国有资产管理评价指标体系，更好发挥管理考核结果对国有金融机构的激励约束作用。

　　3．深化金融基础设施类机构国有资产管理体制机制改革。落实党中央关于完善国有金融资本管理体制改革决策部署，通过改革推进管办分离、政企分开，厘清金融管理部门、履行国有金融资本出资人职责的机构和国有金融机构之间的关系。研究明晰会员制金融交易机构资产属性等问题，综合考虑金融监管职责承担等情况，积极稳妥研究推进会员制交易所等金融基础设施类机构公司制改革，健全治理机制。理顺国有金融资本出资人管理与金融部门行业机构监管之间关系，进一步明晰权责边界和职责分工，加强出资人管理与金融监管的协调配合。

　　4．健全国有金融机构法人治理机制。全面落实加强党的领导的各项要求，明确党委（党组）决策、执行、监督各环节权责和工作方式，健全党委发挥领导作用的制度机制，全面落实国有金融机构在完善公司治理中加强党的领导。构建市场化、法治化、更符合行业特征的公司治理体系，优化“三会一层”组织架构，强化内部监督制衡。加强高级管理人员选配和任职资格审查，推动提升履职能力，强化履职考核评价。加强国有股权专职外部董事制度建设，完善派驻机制。完善国有金融机构领导人员考核问责机制。根据政策性银行的特殊情况，进一步完善政策性银行治理结构，提高治理效能。

　　（四）提升金融国资国企管理质效

　　1．夯实管理基础。建立健全统一规范的金融企业国有资产统计制度，加强国有金融资本出资部门与金融管理部门之间协作，及时统计国有金融机构的资产规模、分布、质量等情况。进一步明确“凭借国家权力和信用支持的金融机构”的范围和统计口径标准等。规范业务经营和财务管理，真实完整反映资产风险状况。规范国有金融机构工资薪酬分配制度，进一步明确工资福利的决定机制、财务制度。

　　2．完善资本管理和补充机制。深化改革、加快转型，引导国有商业银行突出主业、做精专业，实现从资金中介向信用中介拓展，业务体系从传统的信贷业务“一枝独大”向满足社会多层次金融需求的多元化业务转变。加强资产质量管理、市值管理。平衡好分红和资本补充，进一步健全分红调整机制、资本金长效补充机制。支持国有银行保险机构丰富资本补充渠道，研究解决“破净”状态下的资本补充方式。对开发性和政策性银行建立差异化资本补充机制。

　　3．健全政策性银行差异化监管。对政策性业务按照类别和风险实质实施差异化管理，优化监管指标考核等，适度提高风险容忍度。深化分类分账改革，提高政策性业务和商业性业务划分的科学性、合理性、适配性，加强各类业务差异化考核。完善政策性银行信贷规模管理机制，统筹考虑跨周期调控和逆周期调节需要、经济社会发展和基础设施投资需要、政府财政承受能力等因素，增强政策性银行信贷规模与经济发展阶段和国家宏观战略的匹配度。

　　4．加强风险防控。围绕牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，压实国有金融机构风险防控主体责任，健全对重点领域金融风险识别、预警、发现、处置机制。通过完善治理机制、强化国有资本注入等方式，深化中小金融机构改革化险。加强金融企业境外国有资产监管，强化风险监控、预警与应对。明确国有金融企业损失划分、认定标准等，完善国有金融企业违法违规经营责任追究机制。全面提升国有金融机构风险预判和防控能力。

　　（五）构建现代金融企业国有资产治理格局

　　1．推进金融企业国有资产治理法治化建设。健全国有金融资本管理法律法规体系，适时出台国有金融资本管理条例，在法律法规层面进一步明确相关部门对金融企业国有资产的管理职责和职责分工。加快推进开发性和政策性金融相关立法工作，提高开发性和政策性金融法制化水平。研究完善规范金融基础设施的相关法律制度，推进制度上的规范统一协调。加快制定国有资产领域的基础性法律国有资产法。

　　2．加强和改进国有金融资本经营预算管理和审查监督。拓宽国有资本经营预算范围，按照“全口径、全覆盖”原则，逐步将所有国有金融机构上缴收益全部纳入国有资本经营预算，合理确定国有金融机构利润上缴比例，规范纳入预算。有效发挥国有资本经营预算在规范收入分配关系、国有金融机构资本金注入、优化金融资本布局等方面的作用。加强人大审查监督，完善相关程序，推动不断提高国有金融资本经营预算管理绩效。

　　3．进一步推进金融企业国有资产管理和报告工作提质增效。全面落实《十四届全国人大常委会关于国有资产管理情况监督工作的五年规划（2023-2027）》相关要求，统筹做好金融企业国有资产管理情况报告工作。提高报告站位，立足代表国家和人民行使国有资产所有者职能，更加全面反映金融企业国有资产的管理工作。完善报表体系，增加资产负债表、利润表等基础性报表。丰富和改进管理评价指标体系，增加更多反映金融企业国有资产战略性、效益性、安全性的指标。探索建立金融企业国有资产重大事项报告制度，对于国有金融机构重大兼并重组、风险防范化解等重大事项，国务院有关方面应当以适当的方式向全国人大常委会报告。不断增强人大国有资产管理情况监督实效。

　　① 国有金融企业包括国有独资、国有全资、国有绝对控股和国有实际控制金融企业。

　　②承载金融国有资产的企业包括国有金融企业（含国有独资、国有全资、国有绝对控股和国有实际控制）和国有参股金融企业。

　　③中央管理的国有商业银行包括中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行、中国邮储银行、招商银行、中信银行、光大银行。

本文来源：中国人大