La financiación autonómica en 2020: Una primera aproximación y una propuesta de cara a 2021

1. Introducción

En este trabajo se construyen algunas estimaciones preliminares de la financiación recibida por las comunidades autónomas de régimen común durante el ejercicio 2020. Puesto que los datos oficiales no se conocerán hasta que se publique la liquidación del sistema de financiación autonómica (SFA) correspondiente a 2020, lo que sucederá seguramente en julio de 2022, puede tener cierto interés presentar una primera aproximación a estos datos que nos permita hacernos una idea de cómo ha respondido el sistema al fuerte shock que ha supuesto la pandemia del Covid-19. Los datos que aquí se presentan recogen también los recursos extraordinarios que el Gobierno central ha aportado para ayudar a las CCAA a lidiar con los efectos financieros de la crisis sanitaria y pueden ser de utilidad para valorar posibles alternativas a los criterios utilizados para repartir tales fondos y, en particular, la parte de los mismos no ligada a gastos extraordinarios específicos causados por la pandemia.

El concepto de financiación del que partimos en este trabajo es el habitual en los informes de FEDEA sobre el tema: la financiación efectiva a competencias homogéneas.1 Esta variable intenta aproximar, mejor que los datos oficiales de financiación normativa, los recursos que el sistema ordinario de financiación autonómica habría proporcionado a los gobiernos regionales para financiar las competencias comunes a todas las comunidades autónomas si éstas hubiesen aplicado una escala tributaria común en los impuestos sobre los que tienen capacidad normativa.

Con el fin de facilitar las comparaciones entre regiones, la financiación efectiva se calcula “a competencias homogéneas” --esto es, incluyendo sólo los recursos destinados a financiar las competencias que han asumido todas las comunidades autónomas y excluyendo por tanto las transferencias que financian las “competencias singulares” que sólo han asumido algunas de ellas. Por la misma razón, los ingresos tributarios de las comunidades autónomas se contabilizan de una forma que intenta aproximar la recaudación que se habría obtenido de haberse aplicado una normativa común en todas ellas (esto es, en términos homogéneos o a igual esfuerzo fiscal) y se incluyen algunos impuestos cedidos de reciente creación que todavía no se han incorporado formalmente al SFA. En el caso de Canarias, se incluyen también los recursos adicionales que esta región obtiene fuera del sistema ordinario de financiación regional gracias al peculiar Régimen Económico y Fiscal del que disfruta la comunidad (los llamados Recursos REF).2

La financiación efectiva se calcula con dos criterios alternativos, caja y devengo. Por un lado, se calcula la financiación definitiva que corresponde a cada comunidad autónoma en un año determinado con un criterio de devengo, y por otro los ingresos reales que ésta percibe “por caja” con cargo al sistema durante dicho ejercicio. En el caso de los tributos gestionados directamente por las comunidades autónomas, ambos conceptos coinciden al menos aproximadamente. En el caso de las transferencias estatales ligadas a los Fondos de Suficiencia y Garantía y de los grandes impuestos gestionados por la Agencia Tributaria estatal (el IRPF, el IVA y los Impuestos Especiales), sin embargo, existe una diferencia que puede llegar a ser importante entre ambos conceptos. En lo que concierne a estas partidas, lo que las comunidades ingresan realmente a lo largo del año t son una serie de entregas a cuenta basadas en las previsiones recogidas en los Presupuestos Generales del Estado que se ingresan por doceavas partes mensuales. La diferencia entre los ingresos definitivos que corresponden a cada región en el año t y las entregas a cuenta percibidas por ésta a lo largo del ejercicio t se paga (o al menos se calcula) dos años más tarde, una vez se dispone de todos los datos necesarios para realizar la liquidación del sistema. En ese momento es también cuando se abonan los Fondos de Cooperación y Competitividad, para los que la ley no prevé la existencia de entregas a cuenta. Por lo tanto, en el año t las regiones ingresan las entregas a cuenta correspondientes al ejercicio en curso, t, y la liquidación de t-2, mientras que la liquidación de t se realiza en t+2.

El trabajo está organizado como sigue. En la sección 2 y la sección 1 del Anexo se recopilan o estiman las principales partidas de ingresos autonómicos en 2020, incluyendo las entregas a cuenta y liquidaciones del SFA, los rendimientos homogéneos (a igual esfuerzo fiscal) de los tributos cedidos a las CCAA y asimilados y el llamado Fondo Covid-19 con el que el Gobierno central ha complementado la financiación de las comunidades autónomas en 2020. En las secciones 2 y 3 y buena parte del Anexo, se estima la financiación efectiva de 2020, primero con criterio de caja y luego de devengo. Añadiendo a la financiación efectiva la parte de las transferencias del Fondo Covid-19 no ligadas a gastos extraordinarios causados por la pandemia, se construye también un agregado de financiación aumentada que, tras normalizarlo por la población ajustada, es seguramente el mejor indicador de la capacidad de prestación de servicios de las distintas comunidades autónomas. Utilizando estos indicadores, se compara la situación de 2020 con la de 2018 tanto en términos absolutos como relativos, destacando la muy distinta evolución de la financiación por caja y la devengada.

Finalmente, en la sección 4 se retoma la propuesta avanzada en de la Fuente (2020e) de establecer un fondo transitorio de nivelación parra complementar la financiación de las comunidades peor financiadas mientras se aborda la necesaria reforma del SFA. Trabajando con las estimaciones para 2020 construidas en el resto del trabajo, se muestra que la conversión del último tramo del Fondo Covid-19 en un fondo de estas características habría permitido reducir en torno a un tercio la desigualdad entre CCAA en términos de financiación por habitante ajustado, lo que sería especialmente deseable en momentos como el actual, de crisis sanitaria, económica y social y de grandes necesidades de gasto.

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