温彬：我国对系统重要性银行监管迈出关键一步

12月3日，中国人民银行、银保监会联合发布《系统重要性银行评估办法》（以下简称《评估办法》），标志着我国对系统重要性银行的监管迈出关键一步。《评估办法》发布后，中国人民银行将会同银保监会制定系统重要性银行附加监管要求，防范“大而不能倒”风险。

历史反复证明，对系统重要性金融机构的监管制度不健全、执行不到位是全球性金融危机爆发的重要原因。当前，国际形势更加复杂，国际金融市场“灰犀牛”“黑天鹅”事件增多，发生全球系统性金融风险的可能性正在上升。为此，党中央、国务院提出要坚决防范系统性金融风险，不断增强宏观审慎监管能力。从“空间”维度防范系统性金融风险，就是要以对系统性金融机构的从严监管，防止风险在不同金融机构间蔓延、演化，因而对系统重要性金融机构尤其是系统重要性银行的监管，正是我国宏观审慎监管体系的重要组成部分，也是维护我国金融体系稳定的核心出发点之一。

借鉴国际经验，我国一直在探索建立针对系统重要性银行的监管模式，特别是从“抓主要矛盾、抓关键问题、抓核心机构”角度，不断加快对我国系统重要性银行的识别、监管和风险处置的总体性安排。此次《评估办法》明确了我国系统重要性银行的认定依据，为下一步发布系统重要性银行名单，以及从附加监管要求、实施宏观审慎管理、建立特别处置机制等方面出台相关机制奠定了基础，《评估办法》也是近年来我国金融监管体制改革的重要阶段性成果。

此次《评估办法》，是在2019年11月26日发布的《系统重要性银行评估办法（征求意见稿）》基础上，经过1年多周密考虑、反复论证，并结合国内外金融监管演进最新趋势形成的审慎性方案。相比征求意见稿，《评估办法》将对系统重要性银行的定量评估阈值，由300分降低到100分，并将重要性的分组由4组扩展为5组。降低准入分值和细化差异分组，显示出监管对系统重要性银行在判断、评估、准入、监管上的进一步审慎和精细，也意味着后续出台的差异化监管安排，如额外的附加资本、附加杠杆率等要求，将会更有区分性和针对性。

受《评估办法》阈值调整影响，虽然目前还不能准确判断哪些银行将进入系统重要性银行名单，但结合“以杠杆率分母衡量的调整后表内外资产余额在所有银行中排名前30等”备选要求，预计6家国有商业银行、2家政策性银行、1家开发性银行、12家全国性股份制商业银行，以及10家左右规模较大的城商行有可能将进入首次参评范围，后续通过打分、定性评估和监管判断，最终有望选定25家左右的银行作为我国第一批系统重要性银行。

相比国际上，金融稳定理事会（FSB）从规模、关联性、可替代性（金融机构基础设施）、复杂性和跨境行为五大维度对全球系统重要性银行进行评估，《评估办法》则从规模、关联度、可替代性和复杂性四个维度对我国系统重要性银行进行评估。四个评估指标虽然在名称上与FSB的指标一致，但在具体内容上则有所不同。我国借鉴了FSB的评估框架，但在评估框架核心内涵上，则是根据我国银行业具体情况进行差异化调整。此外，虽然我国评估体系中少了“跨境行为”指标项，但《评估办法》在“复杂性”指标项下纳入了“境外债权债务”评估项，这既体现了《评估办法》聚焦国内金融稳定的基本出发点，也充分考虑了国际金融形势变化对我国银行的连锁影响，更显我国监管理念的审慎和稳健。

此外，作为接轨国际系统重要性银行监管的系列举措，2020年9月30日，人民银行会同银保监会发布《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法（征求意见稿）》，对“外部总损失吸收能力比率”指标做出了明确要求，并提出了时间进度表。若后续该办法正式实施，国内的中、农、工、建4家全球系统重要性银行将按其执行。而随着此次《评估办法》的公布，我们预期国内系统重要性银行的后续配套监管办法将会加快成形和分步推出，很有可能会借鉴“外部总损失吸收能力比率”及类似监管理念，在恰当时机出台相关的规则和要求。

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