张湧：关于“放胆探索建设海南自贸港”的思考

 （2019年10月25日，中改院）

 

 

尊敬的主持人彭森主任、东道主迟福林院长，各位专家学者：

 

非常荣幸再次受邀参加中改院的自贸港论坛。刚才看了一下万得资讯，发现上午几位专家和领导的精彩发言已经第一时间被资本市场敏锐地捕捉到，午后海南板块有了明显的表现，一些股票刚才已经涨停。这说明中改院的自贸港论坛不仅在学术界而且在资本市场都被高度关注，也说明社会各界对海南自贸港的发展前景充满了美好的预期。

 

这几天，刷屏的是中组部派了131个优秀干部到海南，有个公众号用了一个关键词叫“驰援”海南，说明海南很需要、派人很及时。这些挂职干部既不要海南发工资、又不占编制，派出单位好多是与自贸试验区建设息息相关的部门，原来可能是在部委批海南的改革方案，现在到这里来帮海南制定方案了。“屁股指挥脑袋”，对挂职干部来说，“一个屁股坐在两个地方”，自然就会设身处地起到推进海南改革的重要作用。所以，他们的确是和海南人民一起来创造历史了。这个举动被社会各界一致叫好，甚至被认为是中央以举国之力支持海南自贸港建设。的确，建设自贸港不是海南一家的事，不仅是为了解决海南一个省发展的问题，而是以海南为改革载体，要解决中国从高速度增长迈向高质量发展过程中的高水平开放问题，这是一个国家战略，以举国之力推进是完全可以理解的。

 

在全岛建设自贸试验区第二年的时候，我再次学习了海南建省第一次党代会的报告《放胆发展生产力，开创海南特区建设的新局面》，迟院长作为当时的省委研究室主要负责人，是这份报告的主要执笔人。我们都知道，官方文件中用的比较多的是“大胆”两个字，而这份报告的关键词是“放胆”。我专门查了一下，原来张大千先生在1948年写过一个条幅送给一个朋友：“人到万难需放胆，事当两可要平心”。当时的海南“难”在哪里？报告开门见山、开宗明义坦承自己的问题：“我们是在落后的条件下进行大特区建设的”，“我们面临着十分严峻的挑战（国际市场竞争日益加剧，全国改革开放、实施沿海发展战略的步伐大大加快）”，“我们的投资环境很不尽人意”。针对问题，鲜明提出“放胆发展生产力是兴岛富民、加速特区建设的唯一出路，是人心所向”。

 

通读报告，思想的闪光点很多，讲话仿佛就在昨日，内容仿佛在讲今天。

 

比如，“某些政策的具体规定不尽合理，应该主动地提出修正意见，争取得到各方面的支持；那些不符合实际，甚至同实际相背离的政策，应当及早调整、改变。”今天我们搞自贸试验区，刀刃向内开展“放管服”改革，就是因为意识到现有的部分法律法规、体制机制已经不适应高水平开放、高质量发展的要求，已经阻碍了让市场在资源配置中发挥决定性作用，仍然是在推动政府更多地而不是更好地发挥作用。贯彻落实好十八大、十八届三中全会和十九大精神，自贸试验区建设是处理好政府与市场关系的重要一招。

 

比如，“实行更加灵活的公司登记政策，放宽审批条件，简化登记手续，自由注册，自主经营；大胆放开投资者的经营范围，逐步取消各种限制”“不应怕人家来海南‘赚钱’，相反应当欢迎一切投资者来海南‘赚钱’，敢于让利”。今天我们在自贸试验区框架下推进商事制度改革、负面清单管理，主要就是要激发市场的活力，创造公平、透明、可预期的环境，不仅要通过认缴制、集中登记地、取消预核名、取消开户审批等举措，使企业设立更加方便，而且要通过“证照分离”、市场准入负面清单等改革，让企业经营更加自由。对海南来说，“离岛”不等于“孤岛”，生态保护不等于“封岛育林”，开放是海南的生命线，海纳百川是海南的特质，吸引全球全国的科学家、企业家、投资者、创业者来海南“下海”“闯海”，海南和海南的人民一定是最大的、最终的受益者。

 

再比如，“要重点研究和制定有利于境外人员、外汇、货物进出自由的各项具体政策。我们的政策‘特’不‘特’取决于‘三个自由’的开放程度。”近期公布的上海自贸新片区总体方案中，鲜明提出“投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由”，鲜明提出特殊经济功能区的定位，鲜明提出要按照经济特区来管理，直接使用“Special Area”来翻译新片区，这些提法与31年前的海南党代会报告何等相似。

 

重温这份史料告诉我，海南人民从来都是具有大胆闯、大胆试的改革精神，海南省从一出生就自带改革基因，海南从建特区那刻起就在以“特”与不“特”作为衡量标准，同时，海南底子薄、基础差也激发了海南人民“后发而先至”的斗争精神。

 

“放胆”而不仅仅是“大胆”，首先要脑洞大开、思路大开，才能大刀阔斧、大开局面；首先要有面向世界、面向未来、面向未知的大胆识，才有“干”字当头、勇立潮头的大胆量；首先要不怕万难，还要以万难来倒逼、以改革破万难。

 

当前，海南全岛建设自贸试验区、加快探索中国特色自贸港正处在十分关键的时期，“放胆放手”具有十分现实的针对性价值。关于“放胆放手”，谈四个想法：

 

一、经济自由与有效监管

 

如果说过去六年，自贸试验区重在政府职能转变、营商环境优化的“试验”，那么海南自贸港的关键词毫无疑问应该是“自由”。为此，海南自贸港要坚持以“自由、开放、放开”为一般原则，以“不自由、不开放、不放开”为特殊例外，让海南成为“法无禁止皆可为”的示范区。这在保护主义抬头、下行压力增大的当下，更加凸显我国高举开放大旗，以开放促改革、以改革促发展的定力。

 

汪洋同志2017年11月在《人民日报》撰文明确了自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域。

 

目前，全国近百个综合保税区事实上实行的是“境内关内”管理模式，即“一线”严格执行监管、许可、程序要求的前提下，给予进境货物暂时免征关税和进口环节增值税的特殊待遇。而上海新片区方案将洋山明确为“特殊综合保税区”，在“一线”取消不必要的贸易监管、许可和程序要求，对非高风险商品检验、风险可控的检疫等其他风险依法实施“合格入市”监管。这种类似“负面清单”的管理模式，对列入清单的高风险货物需严格查验才能入境，其他货物可快速入境。这种制度安排是向“境内关外”迈出的重要一步，也为海南探索自贸港“一线”放开提供了基本参照。

 

“一线”真正放开、入境货物零关税、区内活动零征税、市场主体低税负，将构成自贸港的基本框架，是实现货物贸易、服务贸易、运输物流、金融投资、人员执业、数据流动等经济自由或高度便利的基本支撑。只有管得住、管得好，才能真正放得开、放得活。要体现“自由、开放、放开”的一般原则，前提和保障是有效、高效、智慧、安全、公平、包容、审慎、基于诚信和技术手段的事中事后监管。当前，各类法律法规规章中普遍重审批、轻监管，或寓监管于审批之中，从修法调法上做审批的减法是“革命”，从立法执法上做监管的加法更是创新。从各地自贸试验区的实践看，事中事后监管的方式、方法、手段、理念、队伍等普遍较为薄弱，建议海南从一开始就要对此高度重视。

 

二、政府治理与制度安排

 

中国特色自贸港的基础是“良治”，推出自贸港方案后，海南仍然要持续推进自贸试验区建设，努力使海南成为行政许可最少最快、机构设置最合理、职能配置最优、公共治理最好、执行力最强的示范地区之一。由于自贸试验区和自贸港都要突破现有法律法规和体制机制中的许多制约高水平开放、高质量发展的“天花板”，而这些制度安排基本都掌握在中央部委甚至更高的层面，海南要抓住全国人大支持自贸港立法的重大机遇，争取在五个方面获得重大突破：

 

第一，建议积极争取成为并享受制度创新“最惠省”待遇，在立法上明确，国务院和各部委出台的针对各地、各领域的先行先试改革政策，凡是符合海南实际的，凡是海南需要的，凡是在海南风险可控的，均可在海南同步落地实施。也就是说，要从复制推广各地自贸试验区的改革经验这一行之有效的“拿来主义”，进一步升级到全国各地的改革经验在海南直接落地的“神同步”，这是举全国之力、集全国智慧支持海南自贸港建设的特殊安排。

 

第二，建议在中央的顶层设计和战略部署下，从立法上支持海南开展综合授权改革，以一揽子、清单式、批量申请授权方式，在要素市场化配置、营商环境优化、城乡空间统筹利用等重点领域深化改革、先行先试。

 

第三，建议设立全国人大海南自贸港立法修法委员会，海南的各项改革开放举措，凡涉及调整现行法律或行政法规的，设立法定程序“绿色通道”，经全国人大或国务院统一授权后实施。条件成熟时，在经济领域，由全国人大、国务院明确在海南自贸港实施的全国性法律法规清单，清单外的事项提请全国人大、国务院针对海南自贸港的立法需求另行制定。

 

第四，建议进一步明确和升级海南作为最大的经济特区在立法上的特殊性，海南的各项改革开放措施，凡涉及需要调整国家部委层面的现行部门规章的，给予海南省人大更大的自主权。

 

第五，建议在立法上确保“海南事、海南办”，让海南省级政府代为行使中央部委的大部分审批权。比如，参照国务院在海南博鳌暂时调整实施《药品管理法实施条例》的做法，对因临床急需进口少量药品（不含疫苗）的申请，由海南省政府实施审批；比如，海南自贸试验区的总体方案中明确，将增值电信业务外资准入审批权下放给海南省。部委审批权委托或下放给海南省政府履行后，部委要给予业务指导和后续评估，必要时可以收回委托。

 

自贸试验区和中国特色自贸港的建设，需要“全省一盘棋”和“全岛动起来”的有机结合。海南已经在省级层面建立了全国独一无二的最强推进机制，省自贸办与深改办合署，由省委直接领导，其他地区的自贸办事机构一般设在省市商务部门，上海放在发改部门。

 

海南全岛建设自贸试验区，面积高达3.5万平方公里，各市县的自贸工作一般由本级党委、政府直接推进。全国其他17个自贸试验区（除上海新片区）均在120平方公里左右，片区一般设在三、四个城市或国家级开发区，基本都建立了片区管委会或管理局，基层一线在制度创新的诉求发掘、问题破解、案例提炼、宣传推广等方面发挥着重要的主体作用。

 

中央12号文件明确要求，“推进海南行政区划改革创新，优化行政区划设置和行政区划结构体系”。海南省委在贯彻总书记4.13讲话和中央12号文件精神的文件中，进一步明确“加快推进行政区划调整和党政机构改革。落实全省一盘棋理念，按照东、西、南、北、中五大行政区域进行整合，形成‘南北两极带动、东西两翼加快发展、中部山区生态保育’的全省总体空间格局。”从海南省政府已经公布的博鳌乐城国际医疗旅游先行区、洋浦经济开发区、海口江东新区、三亚崖州湾科技城等四个重点区域“一园一策”的文件看，海南东、西、南、北的“两极两翼”发展格局在空间上、产业上、政策上都有了较为清晰的制度性安排。

 

今年1月，浙江省委、省政府在习近平同志2006年担任省委书记期间亲自推动建立义乌（县级市）“扩权强县”制度安排（当时笔者在浙江省政府研究室经济处主持工作，有幸参与了这一重大课题的研究）的基础上，将国务院确定的义乌国际贸易综合改革试点从制度上进一步加以巩固，以义乌县级市为基础，建立省政府派出机构——义乌国际贸易综合改革试验区管委会，由金华市委常委、义乌市委书记担任管委会主任，强调试验区是经济区、功能区而不是行政区，其范围包括义乌市全域+金华义乌都市新区（金东片）+多点（浙中公铁联运港、兰溪嘉宝国际物流园、东阳国际物流园、永康无水港等），总面积1283.77平方公里，其中非义乌市范围178.77平方公里。

 

这件事情让我想到，海南在推进“海澄文”（海口、澄迈、文昌）经济圈、“大三亚”（三亚、陵水、乐东、保亭）经济圈建设，在促进洋浦经济开发区与儋州市、东方市等行政区的融合发展（最近将东方临港产业园纳入洋浦管理），在促进博鳌乐城国际医疗旅游先行区与琼海市等行政区的融合发展等方面，是否也可以借鉴浙江的做法，在暂时不动行政区划的情况下，通过建立经济区或经济圈实体化、轻型化、功能化管理机构，由经济实力较强的单体牵头，建立以大带小、以强带弱、以优补劣（往往经济强的区域可用土地资源少），资源要素在更大范围内优化配置，经济一体化在更紧密的制度安排下加速推进，招商引资、招才引智、规划建设等经济事务由经济区或经济圈管理机构加强统筹，安商稳商、社会治理、党的建设等仍由行政区负责。当然，这只是本人作为旁观者和第三方的一个视角。

 

从以上的思考，我还想到“三个不等于”的问题：

 

一是经济区、功能区不简单等同于行政区，海南在建立跨行政区的经济区方面应有实质性的作为，这个问题前已阐述。

 

二是公共机构不简单等同于行政机构，博鳌、洋浦等四个“一园一策”文件中都明确，要通过建立法定机构，实行企业化、市场化的用人制度，实行全员聘任，赋予独立的用人自主权，自主决定薪酬标准等。今后，海南省国际经济发展局、海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区管理局等法定机构，将积极承接政府委托的公共管理事务，不是行政机构但功能更强、效率更高，应该是一个重要的改革方向。今年7月，天津市委启动将天津经济技术开发区、东疆保税港区、天津港保税区、滨海高新区、中新天津生态城管委会等5个正厅级的行政机构，改为履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构，实行企业化管理和全员聘任制，对管委会负责人和高级管理人员实行竞争选拔制和任期目标制，自主决定机构设置和岗位设置，建立岗位绩效工资体系，具体负责园区的区域开发、产业发展、投资促进、企业服务等工作。

 

三是政府雇员不简单等同于公务员。习近平总书记2016年4月19日指出，“在人才流动上要打破体制界限，让人才能够在政府、企业、智库间实现有序顺畅流动。国外那种‘旋转门’制度的优点，我们也可以借鉴”。中央12号文件明确，海南要推进公务员聘任制和分类管理改革，拓宽社会优秀人才进入党政干部队伍渠道，在专业性较强的政府机构设置高端特聘职位，实施聘期管理和协议工资。海南建设自贸试验区和中国特色自贸港，最急需的是人才。企业和人才是供给侧结构性改革中产业创新、技术创新、商业模式创新、内容创新等的主要供给者，而政府是法治供给、制度供给、政策供给、环境供给等的主要操盘手，政府首先要“集天下英才为我所用”，不拘一格用好各类人才，让一部分从事公共管理、公共服务的人才也能享受到市场待遇。法定机构改革的一个重要内容就是用人、岗位、绩效、薪酬等涉及人的改革。

 

三、政策与资金

 

刘赐贵书记在今年全国“两会”有一句话让人印象极为深刻，那就是要政策比要资金对海南更重要。在政策方面，最重要的无疑是税收政策。海南经济体量相当于长三角一个较大的地级市，在海南实行低税率不会影响国家的财政大局，不会影响周边地区的产业链重构，在生态岛建设的大背景下不会导入大量的污染和低小散制造业，同时，低税率和海南特有的生态环境、区位优势等结合起来，完全有可能创造出健康医疗、生命科学、数字贸易、种源种质、航天深海等新的产业门类等经济增量。

 

目前，海南的货物进出口总值规模不大，按今年前三季度增长30%左右的势头，今年应该可以突破1100亿元（人民币），即便如此，与笔者工作过的浙江省台州市2018年的1700亿元相比，总量不算大，由此带来的关税额自然也不大，实行零关税不像其他地区对国家的冲击那么大。

 

大力发展服务贸易已经成为海南上下的一个重要共识。吸引境外自然人跨境流动和执业，是海南提升国际化水平、增加高质量服务业供给等的重要改革内容；以跨境交付的方式向境外出口服务业，比如远程教育培训、跨境呼叫中心等，可以突破海南本地经济容量小带来的需求局限；以超一流的生态环境、旅游资源、医疗开放等条件，吸引俄罗斯等地区的境外游客以及病患人员来海南跨境消费或就医，可以为我国增加服务贸易的收入；以离岛免税政策吸引国内游客来海南购物，可以减少我国居民出境消费产生的服务贸易逆差。服务贸易发展与服务业开放是密切不可分的，中央给海南的总体方案中多处提及这个问题，比如，允许具有港澳执业资格的金融、建筑、规划、专利代理等服务领域专业人才经备案后为自贸试验区内企业提供专业服务。要吸引境内外专业人士来海南提供专业服务，关键要解决他们的个税税负问题，第一步就是参照粤港澳大湾区和上海新片区的已有政策，对境外人才在海南纳税超过其在港澳地区应纳个税的部分，由地方财政给予补差，一般使其税负不高于15%。当然，海南如果能够对境内特殊人才给予基于个税的奖励返回，一定会带来更好的招才引智效应。这一步不涉及修改税法的问题，实际上也与海南地方财力较弱关联度不是很大，因为先有税收贡献才有补贴返回。第二步要比粤港澳大湾区和上海新片区更进一步，通过在海南调整税法的部分内容，对境内外人才直接实行较低的个税税率安排，比如不高于10%。

 

还有个问题，上海自贸试验区在几个版本的方案中都提及，要研究适应境外投资和离岸业务发展的税收政策。这一税制安排有利于我国更好地参与国际竞争，但落地难度似乎较大。海南在加快探索自贸港过程中，尤其应该注重离岸业务的发展，特别是参照上海新片区大力发展新型国际贸易或基于真实背景的离岸转手买卖等做法，对离岸业务产生的收入给予特殊的税制安排，对离岸贸易活动也要量身定做给予相配套的金融支持。

 

海南是在经济基础比较薄弱、城镇化水平刚刚达到全国平均、以“壮士断腕”魄力去房地产化、新旧动能转换尤其是新动能形成还有一定的过程等背景下，建设自贸试验区和探索中国特色自贸港的，资金对海南来说是一个非常现实的问题。要政策比要资金更重要，不是说不要资金，是不能简单地向中央伸手要钱，而是要从财政体制上明确支持海南自贸港建设的制度性安排。中央12号文件对资金的事情至少做了三处重要表述：一是按照市场化方式，设立海南自由贸易港建设投资基金；二是鼓励社会资本设立农业产业投资基金、农垦产业发展股权投资基金等，参与农垦项目和国有农场改革；三是支持海南通过市场化方式设立专业人才培养专项基金。

 

其中，设立海南自贸港建设投资基金是重中之重，能否考虑争取将海南地域上产生的中央财力应得部分、现有的中央各类转移支付资金等全部纳入基金范畴，同时吸引社会资金作为有限合伙人参与海南自贸港建设，还要争取在涉及海上丝绸之路支点建设、西部陆海新通道建设等重大基础项目安排上给予海南特殊支持。这将使海南心无旁骛对标世界最高标准、耕好改革试验田吃下一颗十分重要的定心丸，也将使海南人民在短期内就感受到自贸试验区建设带来的幸福感和获得感。

 

就在这几天，黑龙江省政府正式发起设立首期100亿元的龙江振兴基金，中国国新控股有限责任公司、中国诚通控股集团有限公司、中国一重集团有限公司、国家开发投资集团有限公司、国家军民融合产业投资基金有限责任公司、国家电网公司英大产业投资基金公司等均有参与。

 

四、产业和人口

 

中央12号文件强调，海南自贸试验区不以加工制造为重点。对此，我的理解是，海南不是不搞加工制造，而是要吸取其他地区的教训，不再搞一些简单的低附加值的加工制造业，关键是牢牢把握“境内关外”这一模式对零部件全球采购、入境以及技术、人才跨境流动给予高度便利化的本质特点，全面梳理和整合全球产业链、价值链、供应链，努力打造天津空客、舟山波音、上海特斯拉这样的高端制造基地功能，助推海南发展生态型、创新性、高附加值的高质量实体经济。

 

大家都说海南的区位条件很好，离东南亚最近，但海南在通道、流量等方面并不占优势，一个比较重要的原因是海口、三亚等中心城市的综合功能还有待大幅度提升。有人开玩笑说，大多数人来三亚旅游只是“一夜情”“一锤子买卖”，也就是只来一次，只住一晚，两天时间就把三亚玩遍了、玩腻了。

 

最近我刚刚去了法国的戛纳、尼斯和摩纳哥的蒙特卡洛，前年还去过夏威夷，这些地方与三亚的自然条件十分相似，都是蓝天白云、滨海沙滩，但为什么人们去了还想去、还想留下来不走，一个原因是这些地方在文化上挖掘得比较好，虽然他们的文化底蕴远远不如海南。海南有南洋文化、长寿文化（海南平均每10万人中有20.18名百岁老人，远超国际上每10万人中有7名百岁老人为长寿之乡的标准）、红色文化、军事文化、体育文化等基因，应该可以挖掘出许多动人的故事。就像摩纳哥公国，奥斯卡女主角奖得主——美国人格蕾丝·凯莉嫁给摩纳哥亲王兰尼埃三世，就被他们深度挖掘和包装成真人版“灰姑娘”故事，吸引大批美国游客前往“探亲”。

 

城市综合功能是一个既宏大又很细节的事情。2017年1月，时任西安市委书记王永康在经开区调研时，专门询问了经开区星巴克的数量，当他得知仅有6家时，说：“这个数量，加个零都远远不够。”他认为，星巴克门店数量不够，是西安对外开放程度不够，城市经济活力不足的表现。星巴克来开店前，事先会对这个区域的流量做详细的调研和评估。一家星巴克十几个位子，相当于一个小规模的孵化器和共享办公室，不少人会在咖啡店呆上一天做PPT写文章，每天一杯咖啡加起来可能远远低于一个共享工位的月租成本。后来，西安绘制了星巴克地图，对提升营商环境、完善城市功能很有价值。海口引进哈罗公学、德威学校等英国著名的国际学校，既是教育服务业对外开放的重要标志，也将为引进跨国公司总部机构、国际组织和服务他们的高管、雇员及其配偶子女提供良好的配套。

 

讲到这里，我想到一个问题，为什么像深圳、宁波、苏州、西安这样的发达城市，就在这两年，不约而同提出了年轻城市、青年城市、活力城市等想法，通过零审批、零收费、零上门，甚至是系统“秒批”、派出所作为集体户等方式，大力吸引年轻人前来落户。

 

背后有几个重要因素，一是北京、上海等超大规模城市对人口实行零增长调控政策，客观上促使年轻人瞄向更多的城市；二是未雨绸缪为对冲城市老龄化做准备，西安自2017年3月起的一年半时间引进户籍人口100万、常住人口300万，使得户籍人口平均年龄为38.07岁、流动人口平均年龄35.14岁，综合起来降低了1岁多，人口老龄化程度降低了1%；三是培育潜在的消费能力，有人说“抢到一个大学毕业生，就等于抢到了这个城市未来十到三十年的生产力和消费力的中间力量”，一个年轻人大学毕业后的十年在结婚、购房、装修、培训、文化等方面的开支是惊人的；四是为城市带来宝贵的创新创业气息和人力资本，这是最为重要的。

 

海南目前常住人口近千万，随着“百万人才进海南”政策效应的不断显现，海南的人口规模和结构也将不断调整。马上要制定“十四五”规划了，建议按照分步骤、分阶段探索建设自贸港的节点安排，对未来10-15年的海南全省人口规模和结构做一个科学的估计和判断，至少要搞清楚海南人口的极限是多少、“十四五”期间要导入多少人口、要导入什么样的人口、这些人为什么而来为什么而留等重大问题。

 

谢谢各位。

 

（因发言时间限定为10分钟，会上讲了一个大概的框架，现将近期思考的一些想法变成文字，以供各位关心海南的朋友们拍砖指正）