强化支付领域反垄断监管 非银行支付机构条例征意见

继备付金集中存管、“断直连”等监管政策出台后，为加强对非银行支付机构的监督管理，规范非银行支付机构行为，防范支付风险，保障当事人合法权益，促进支付服务市场健康发展，人民银行昨日就《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（下称《条例》）公开征求意见。

　　招联金融首席研究员董希淼认为，此前支付机构的监管基础《非金融机构支付服务管理办法》为部门规章，《条例》推出后，监管依据由部门规章升级为行政法规，法律层级更高，威慑力更强，将更好地规范支付清算市场。

　　《条例》遵循公平竞争、实质重于形式、普惠金融的核心监管原则，按照业务实质确定支付业务新的分类方式。即，按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，以适应技术和业务创新需要，有效防止监管套利和监管空白。

　　其中，针对从事储值账户运营业务的非银行支付机构，《条例》规定，该类机构不得向用户支付与该用户持有支付账户余额或者预付价值余额期限有关的利息等收益。不得通过代理机构为用户开立支付账户并提供服务。

　　《条例》明确支付机构发起的跨机构支付业务，应通过具有相应合法资质的清算机构处理，确保资金和信息安全、透明。非银行支付机构不得直接或者变相开展清算业务。

　　在此前备付金集中存管的监管政策基础上，《条例》强化备付金管理要求，强调备付金不属于支付机构自有财产，要求支付机构将备付金存放在人民银行或符合要求的商业银行，并明确与之配套的审慎监管措施，充分保障用户权益。

　　“近年来，我国支付市场发展迅速，但也暴露出一些问题，一些非银行支付机构互联、直连，通过银行违规进行跨行清算；部分机构未经许可非法从事支付业务；违规经营、挪用客户备付金等风险事件也时有发生。”董希淼表示，这些违法违规行为，扰乱了金融秩序，集聚了金融风险，侵害了金融消费者合法权益。

　　此前举行的人民银行年度工作会议提出，坚决落实党中央、国务院关于强化反垄断和防止资本无序扩张、统筹金融发展与金融安全的决策部署，抓紧补齐监管制度短板。强化支付领域监管。同时提出，深入推进支付行业治理现代化。

　　为落实强化反垄断相关决策，除了明确上述支付业务规则外，《条例》还规定相关反垄断措施。比如非银行支付机构的市场份额达到一定标准，人民银行可以商请国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警，同时规定了市场支配地位情形认定的标准。

　　在监管措施方面，《条例》明确，非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。

　　《条例》还出台了审慎监管措施，明确非银行支付机构出现累计亏损超过其注册资本的50%，或者自获许可之日起，未实质开展部分或者全部支付业务等情形，人民银行可以暂停其部分或者全部支付业务直至吊销其支付业务许可证。

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