每经专访上海交大安泰经济与管理学院教授陆铭：“十四五”成渝双城经济圈建设应尽快建立跨区域规划协调机制

每经记者 朱玫洁 每经编辑 杨欢

2020年1月3日，中央财经委员会第六次会议上提出，大力推动成渝地区双城经济圈建设。继长三角、粤港澳大湾区和京津冀三大增长极之后，中国西部正式启动建设新增长极。

如今时隔一年，站在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，成渝地区双城经济圈当应发挥怎样的作用？下一个五年，又将着力解决哪些问题？就此，《每日经济新闻(博客,微博)》记者专访了上海交通大学安泰经济与管理学院教授陆铭。

从直接招商引资到“服务”招商引资

NBD：对于成渝双城都市圈而言，当下经济发展是否到了政府要转变职能的阶段？

陆铭：如果政府的角色、职责仍然是招商引资的功能，这样的发展模式不变，产业上的同质化竞争就很难化解。比如说两个地方政府坐下来谈分工，最后的结果是没人愿意分工的，你要汽车我也要汽车，你要旅游我也要旅游，你要文化我也要文化。

我认为现在这个事情的解决要结合政府功能的转变。所谓这种功能转变是什么？就是政府更多从直接招商引资，变成创造招商引资的条件和改善营商环境。这个时候你就会发现两地政府从竞争走向合作。当成渝合作考虑的对象不是两城之间竞争，而是在国内对标先进，找发展差距，这时就该抱团取暖，在构建双城经常圈过程中发挥规模经济优势。

比如说在长三角内部，一座城市想要举办区域性或是全国性的论坛展会，在一体化的基础上是很容易做到的，但如果到了西部，成都和重庆各办各的就很难，是不是可以搞一个比如说西部论坛或展会，两个一起做，或者今年放成都，明年放重庆。我觉得当政府去做这些服务于招商引资，而不是做直接招商引资的工作时，很多问题就迎刃而解了。

站到成渝地区双城经济圈的层面，一方面面向全球化，一方面作为中国经济“第四极”，让两个城市走向所谓的“双城合作”，而不是竞争的模式，实现政府职能的转变，这种事情越早提出越好。往后，坦率讲长三角现在都在讲一体化了，上海都要打破与其他地方的边界了，如果重庆和成都这一波赶不上的话，差距就会越来越大。

NBD：成都和重庆发展阶段类似，甚至支柱产业有重叠的部分，如何理解这两座城市的竞争与合作？

陆铭：就产业链和工业集聚的发展趋势来看，在产业集群里面，龙头企业非常重要的。如果现在有两家龙头企业，一家选在重庆，一家选在成都，然后各自让自己配套的企业在周围集聚，我觉得没问题。西部有两个制造汽车的城市没有问题，但如果只有一家企业做汽车，必须要在重庆和成都选一个的话，比较良性的状态，就是其中一个城市专门做汽车，另外一个就做别的，分工自然形成，而这个过程其实是企业主导，像上海嘉定有一汽大众，而临港来了特斯拉。临港的特斯拉带来了很多上游的配套企业，所以上海就是半径100公里不到的范围之内，有两个汽车生产中心，这不就跟重庆和成都的关系是差不多的吗？

但是这个事情基本上是市场主导的，政府的作用只是在特斯拉落地的时候，因为青浦的土地管制比较紧，而临港新城土地管制相对较松且接近于港口，特斯拉要面向出口，一谈就到那落地了。这才叫市场在资源配置起决定性作用，政府更好发挥作用。但如果说现在有一汽、上汽和特斯拉同时在选址，然后各区政府再去抢，你抢特斯拉我抢上汽，那就不一定了，这两家企业要待在一起还是分开，是他们自己的事情，政府不能硬来。

原来传统的模式我们都知道，所谓熟悉的配方，你免税我也免税，你补贴我补贴，这其实是双输的格局。发展的思维方式要转变，政府让企业更多的在选址方面有自己的灵活性，反而有助于形成双城之间的相互协调和分工。

成渝两地也有各自的特点——重庆更加带有重化工业的发展结构，成都这方面相对弱一点。但反过来讲，成都的大学资源，包括一些文体产业，比如说动漫、文创等方面比较有作为的。

所以我想今天的产业格局，从一个角度来讲是存在重合的现象。但从另外一个角度来讲，如果真的稍微放手市场一点，其实可能未来就会走向分工。如果今天不放手，反而就会导致恶性竞争的情况。

所以我的意见是政府应该做的事一起去做，比如说成渝在招商引资过程当中有统一的税收，在土地方面有统一的规划，还有交通基建等内外联通做好，其他的事情我觉得稍微放松，反而是一个更好的选择。

“两翼不振”是经济发展的传统理解

NBD：坊间常说的成瀹存在“一城独大”的现象，这在未来发展中需要被改善吗？

陆铭：在中国对于城市的理解，都还没有讲明白。成都，还有上海、北京这样的城市，是个行政管辖范围，但它其实不是“一个”城市，而是一个都市圈，中心城区当人口增长容纳不下时，就开始带动周边郊区和邻近中小城市的发展，然后成为一个都市圈。

在国际上，大城市发展成都市圈是普遍存在的经济规律，是中心城区带动其他中小城市发展的模式。而到了中国，这些地方都被界定在一个地级市或直辖市范围之内，所以看起来“一城独大”，但其实它是很多个城市的组合。就成渝双城经济圈的问题，成都自己要长大，重庆自己也要长大，进而带动周边发展。

但是成都、重庆这两个地方地理上非常临近，应该说是“又不够近，又不够远”。如果再远一点，比如成都和西安，也就没有双城经济圈的问题了。如果再近一点，比如就三五十公里，那就连成一片了。

那么怎么办？就是增强连通性，来促进它的物流、人流、信息流，然后逐渐在双城经济圈里面形成两个共同重要的双城格局，但是相互又有分工和协调的发展机制，像最近在“十四五”规划期间，我注意到，比如说成渝之间有更多的协调，比如规划上的相互沟通。

NBD：在成渝和周边城市的关系中，还有常说“双核独大，两翼不振”，如何理解？

陆铭：其实双城经济圈所形成的双核很强，人口和产业密度呈现梯度下降是非常正常的。所谓“两翼不振”，本身反映的是我们对于经济发展的传统理解。制造业和服务业大量集中在重庆和成都的中心城区，制造业在哪里，人口就往那里集中。这时，所谓两翼的“振”靠什么？我一直在强调要看人均，（重庆成都之外的人少了以后）这个地方慢慢搞农业变成大农场，或者搞旅游，产值上升人口又少，人均就提高了。

中心城区集中制造和服务业，外围就可以提供旅游等休闲产业，中心城区的人累了，到周边一小时车程的地方去休闲，还可以承担一些会展、居住等等产业。但是不要把工业园造的每个地方都是，所以“两翼不振”这概念本身就需要去检讨，这是传统的最大化本地经济规模的思维方式。未来，不同的地区应更注重人均差距的缩小，而不是总量差距。

NBD：总结一下，您认为“十四五”期间，成渝双城经济圈最应该去着力解决的东西是什么？

陆铭：第一个，就是硬件，应该要再进一步加强连通性。我最近在看一个车流数据，放在全国比较，成渝间的车流往来不是很多，所以要进一步加强连通性，从人流、物流、车流、信息流增强。第二个，我觉得软件上要建一个跨地域的规划和协调机制。如果只是普通的联席会议的话是不够的。要非常清楚地落实到很具体的问题。比如成渝未来会承载多少人口？要有多少产业用地和居住用地、两个城市之间的轨道交通怎么建、每个城市单体内部的地铁怎么建等。

最后，人口流动能不能做到？别的先不说，成都和重庆间应户籍互认。比如我在成都要去重庆投资，孩子上学问题能解决吗？如果做到了，才叫真正的双城经济圈。如果等到别人都一体化了，你维持原样，差距就拉开了。珠三角（特别是广州）已在探索城市群内落户异地累计年限互认了，别人在制度上走一步，你要走两步，你比他还超前，才可以缩小差距，否则只会差距越来越大。