印度想加把“椅子”，咋就那么难？

据《印度时报》网站12月22日报道，印度-越南视频峰会于当地时间周一举行。会上，越南重申，“坚决支持印度成为联合国安理会常任理事国。”

早在今年6月，印度第8次成功当选联合国安理会非常任理事国，但其目标远不止于此。9月，莫迪在第75届联合国大会上再提“入常”要求，极力向联合国自荐，可依旧没有结果。

自1990年代以来，印度屡次向联大提出“入常”要求，“争常”的脚步从未停歇。

印度的“入常”之路为何如此坎坷？

在一次次的失败之后，印度还要再等多久？

文：丁贵梓

来源：瞭望智库（zhczyj）

1

一直想当“老大”

二战结束之际，反法西斯国家开始商讨战后保障国际社会安全的新方案。在1945年的雅尔塔会议上，美、英、苏、中等国签署《联合国宪章》，联合国正式成立。

位于美国纽约联合国总部的雕塑“打结的手枪”。

《联合国宪章》规定，联合国安全理事会（简称“安理会”）有权采取包括军事行动在内的强制措施，并赋予常任理事国否决权，安理会决议采取“大国一致原则”且具有强制性。

按理说，当时印度还是英国殖民地，并不能作为独立国家签字入联。可苏联为了争取更多席位，要求自己的每个加盟共和国都应获得创始国身份。英美借机讨价还价，最终允许部分非独立国家加入创始国队列。于是，印度也被拉来“充数”，成为联合国51个创始国之一。

1947年，印度独立后，美苏两国剑拔弩张，联合国和安理会沦为双方博弈的竞技场。印度趁机高举“反对强权政治”的旗帜，发起“不结盟”运动，在美、苏之间扮演平衡力量。20世纪50年代，印度借此提高了自己在第三世界国家中的地位。

然而，为了充当地区霸主，60年代以后，印度逐渐抛弃了“不结盟”的初衷，不仅介入美苏争霸、借苏联之手扩充军备，还与巴基斯坦等周边国家冲突不断，因此逐渐失去了第三世界国家的拥护。

1991年，苏联解体，印度失去了一个强力的安全保障，在联合国中也没了靠山，陷入严重外交困境。不过，印度依然没有放弃自己的“大国梦”。同年，印度全面开展市场化改革，以软件制造和服务业为先导，积极融入全球化浪潮，经济活力倍增。

为了摆脱尴尬的外交处境，印度转而采取务实的全方位外交策略：包括改善与南亚各国及东盟国家关系，进一步发展与俄罗斯的传统关系，同时注重与以美国为首的西方大国关系的改善。

冷战后，政治多极化程度不断加深，联合国和安理会在维护世界和平与安全方面的作用不断增强，国际地位日益提高。

如果能成为安理会常任理事国，印度不仅可以利用否决权挫败印巴争端中于己不利的提案、维护国家利益，还能在国际事务中享有更多的发言权。

印度下定决心要为自己谋一个固定座位。

2

机会来了？

联合国成立时，《联合国宪章》规定安理会常任理事国为美、苏、中、英、法这5个在二战后的国际权力结构中占据重要地位的国家，反映的是二战后的国际力量对比。

《联合国宪章》规定安理会常任理事国为美、苏、中、英、法这5个在二战后的国际权力结构中占据重要地位的国家。

然而，经过半个世纪的发展，安理会自身也面临着一些问题，在联合国中的代表性逐渐下降。

一方面，联合国成员国总数增加，但安理会成员国占全体成员国的比例却不断下降。

成立之初，联合国51个成员国中共有11个安理会成员国，占比为21.6%。60年代，大批殖民地、半殖民地国家独立后加入联合国，并提出扩大安理会的要求。1963年12月，联合国决定增加4个非常任理事国席位，安理会成员国由此增加到15个。

此后，联合国成员国继续增加，但安理会规模却不再扩大。到2002年，随着东帝汶的加入，联合国成员国已达191个，安理会成员国仍是15个，仅占全体成员国的7.9%。

另一方面，安理会内部权力分布严重失衡。

在5个常任理事国中，4个在欧美，中国是唯一的发展中国家、唯一的亚洲国家。10个非常任理事国任期为2年，经选举每年更换5个，不能连选连任。而且，非常任理事国不享有否决权，与常任理事国相比，它们对安理会决议的影响十分有限。

这意味着，安理会已经不能代表大多数成员国的利益。

于是，印度制定了自己的“争常”策略，即推动联合国改革，并借机“入常”。

实际上，早在1970年代末，印度与其他发展中国家就曾提议联合国将“安理会席位公平分配和增加成员国数目”的问题列入议程。囿于冷战形势和东西方阵营的联合抵制，大会审议一推再推，改革未取得实质进展。

直到1992年，在印度的极力推动下，联合国才通过决议，并要求各国就安理会组成问题提出书面意见、提交下届联大讨论。至此，联合国正式开始审议安理会改革问题。然而，因安理会改革涉及修改《联合国宪章》，牵涉多方利益，联合国始终没能给出为安理会和多数成员国接受的具体改革方案。

90年代，印度虽多次提出“入常”，但始终未得进展。

进入21世纪，联合国因机构臃肿预算急剧增加，亟待精简。加之美国高举单边主义旗帜，甚至绕过安理会、出兵伊拉克，联合国多边安全机制受到挑战，改革呼声日益高涨。

在2004年第59届联大上，安理会改革被再次提上日程。时任联合国秘书长安南任命高级别名人改革小组，就安理会改革提出建议，并提交2005年第60届联大讨论。

此时，印度认为自己的机会终于来了。它拉上同样计划借改革“入常”的日本、德国和巴西，组成“四国联盟”，采取捆绑策略共同出击安理会改革，极力拉票，目标直指常任理事国席位和否决权。

3

抱团失败，反被“捆起来打”

一开始，“四国联盟”在安理会改革问题上合力出击，向联合国提交了一份框架性决议草案，并四处兜售这项改革计划，形成强大的舆论攻势。

草案要求，安理会成员国数量由现有的15个增加至25个，其中安理会常任理事国增加6个席位，安理会非常任理事国席位增加4个。为了保证拿到“入常”门票，“四国联盟”甚至在否决权问题上做出让步，暂时放弃否决权。

但很快，印度就遇到了难以逾越的障碍。

其一，大国限制“入常”名额，“四国联盟”自动转为竞争关系。

“四国联盟”草案出台仅一周后，美国就提出了新的改革方案——只增加2个左右没有否决权的常任理事国。

美国的方案打乱了“四国联盟”原本的“争常”计划，表面上印度与其他3国友好合作，实则暗地竞争。

日本和德国依赖自身经济实力，以给联合国缴纳的巨额会费为“入常”的资本；对此，印度大打“人口牌”和“民主牌”，强调自身人口优势、经济潜力和广泛代表性，排斥德日的“出资决定”论；而印度的人口优势又招致巴西这个南美人口大国的质疑。

【注：以2004年为例，日本和德国分别是联合国会费的第二大、第三大贡献国，它们缴纳的会费分别占联合国预算的19.4%和8.6%。】

其二，印度本想以捆绑式战术“入常”，却反被“四国联盟”牵住手脚。

对于安理会而言，“四国联盟”属于同一战线，只要反对其中某一国“入常”，就会给整个“四国联盟”投反对票。在与印度一同“争常”的“伙伴”中，日本和德国同为二战策源地，受到联合国中不少成员国的抵制，这为印度招来了许多本不存在的反对力量。

其三，联手“争常”促成联合国中反对力量的集结，不同利益集团相互攻讦，阻碍联合国改革进程。

在联合国中，始终存在抵制印度等国“入常”的力量。1990年代，日本与德国计划联手“入常”，以意大利为首的反对力量组成“咖啡俱乐部”并予以抵制。

“四国联盟”成立后，“咖啡俱乐部”主要成员随即发动“团结谋共识”运动，联手牵制“四国联盟”。其中，韩国针对日本，意大利针对德国，阿根廷和墨西哥针对巴西，巴基斯坦主要针对印度……以自己的地缘政治对手为反对对象，“团结谋共识”运动力争1/3（64个）以上联合国成员国的反对或弃权票。

同时，联合国内最大的地区集团非洲联盟也形成统一立场，向联大提交非盟提案，为非洲争取理事国席位和否决权。

结果，联合国在改革问题上陷入分裂、各自为政，“四国联盟”票仓大量流失，仅获90多个成员国支持，与2/3（128票）多数通过的基准线还有一段距离，“框架决议案”成为废案。

实际上，“四国联盟”只是各国基于共同的目标和利益聚集而成的“临时组合”，一旦四国内部利益相左或者无利可图，便会一哄而散。

2005年8月，随着日本“放弃表决‘框架决议案’”的消息传出，“四国联盟”名存实亡。此后，印度也不再一味追求“捆绑”，时而单打独斗，时而联动巴西和南非，继续“争常”。

4

心有余而力不足

丢开了“包袱”，印度真的就能一身轻松地踏进安理会的大门吗？

本世纪初，印度“争常”势头正猛。在印度看来，自己手握几张“王牌”：

• 作为拥有10亿人口的发展中国家，印度的“入常”诉求反映了众多发展中国家提升国际地位、改善名额地域分配不平衡的愿望。

• 90年代改革后，印度进入经济繁荣期，成为全球最引人注目的新兴经济大国之一。特别是2003年以后，印度经济增长率连续多年保持在8%左右，增速仅次于中国。2002-2008年，服务业对GDP增长的贡献率就达60%以上，成为推动印度经济腾飞的关键性部门。

• 印度向来不吝啬军费开支，是“二战”后第一个拥有航母的亚洲国家，至2000年，总兵力已达120万，是南亚地区各国兵力总和的2倍。

此外，为塑造负责任的大国形象，印度还积极参与联合国维和行动，是联合国维和部队的重要兵源国。

实际上，印度在向联合国推销自己时，一味放大优势，忽视了诸多问题，比如：

• 经济发展后劲不足，GDP“注水”备受争议。

印度经济的高速发展是以全球范围内的产业转型升级为依托的。这种发展方式不仅受制于波动不定的国际市场，还导致印度在能源、交通、电讯等基础设施方面留有诸多短板，严重影响印度经济的持续发展动力。

2011年以来，印度卢比持续走弱，通货膨胀居高不下，财政赤字持续增加，经济增长势头随之放缓。畸形的经济构成阻塞产业结构调整之路，“印度神话”逐渐幻灭。

2015年初，印度又玩起算法游戏，借调整算法给GDP“注水”，重回8%的经济增速。结果，体面却失真的经济数据招致众多跨国公司的质疑与批评，印度统计局甚至沦为全球金融圈的笑柄。

• 违背联合国决议坚持进行核试验，落人话柄。

早在1998年，印度人民党政府便极力推进印度军事力量特别是核力量建设，无视联合国决议在5月执意进行5次核试验，并拒签《核不扩散条约》。2003年1月，印度出台核政策框架，并成立核指挥机构，及其直属战略部队司令部，由总理、国防部长组成的政治委员会控制。

印度以拥有核武器作为其大国外交的强力支撑，对地区和平与发展构成极大威胁，违背了大多数国家防止核扩散的愿望，其核武器的合法性亦未能取得国际社会的承认，反而成为印度“入常”的软肋。

• 不成熟的民主政治影响社会稳定，治理能力存疑。

印度独立后，国大党长期把持政坛，家族式统治、选举贿赂、政治腐败深入印度民主政治。

21世纪以来，印度地方性政党势力崛起，中央政府与内阁频繁更迭。印度固有的种姓制度、民族矛盾、教派冲突等社会问题也沦为国内党争的工具，导致社会矛盾激化甚至演变为恐怖活动，严重影响印度社会经济发展。

以上，自身能力尚有待提升，印度近些年的“入常”之路自然不会轻松。

2009年，印度再度发力，极力拉拢发展中国家，推动安理会改革进入政府间谈判阶段。然而，到2014年，谈判举行了十轮，印度的“入常”设想仍未有突破。

5

游戏规则，没那么好改

根据《联合国宪章》，要想成为常任理事国，不仅要得到全体联合国成员国中2/3的多数通过，还得争取常任理事国的全票赞成。

对现有安理会权力结构下的既得利益者而言，安理会改革的实质是国际政治权力的重新洗牌，意味着自身否决权的扩散和稀释。

因此，印度“入常”还免不了与安理会常任理事国之间的博弈。

美国：口惠而实不至

美国时常对印度“入常”的要求予以口头支持，但出于战略上的考虑，美国并非真正愿意扩大安理会。

对美国而言，欢迎联合国“新生力量”的前提必然是有利于其控制联合国、追求世界霸权。如果“增常”的预期结果是强化联合国的作用，甚至牵制美国的单边行动，美国必然会予以抵制。

2005年，小布什政府提出限制“入常”名额的提案，甚至明确拒绝支持印度成为安理会常任理事国。其实质是分散“四国联盟”，既能控制安理会规模，又能抵制不利于维护自身霸权的国家“入常”。

此外，印度惯有的游走于大国之间的外交政策也让美国心存芥蒂。印度坚信“鸡蛋放在一个篮子里的政策不是聪明的政策”，比起为美国的全球战略服务，印度更为注重自身国家利益的得失。

因此，大多数情况下对美国来说，比起摇摆不定的印度，日本才是美国在这场“争常”大战中所执的棋子。

英法：名义多于实质

相比美国的暧昧态度，英法则大力主张吸收新伙伴，并公开支持印度“入常”。

在英法看来，安理会改革是保证联合国在国际社会中核心地位的关键，支持“入常”也有益于拉拢印度在联合国中为自己站队。

然而，面对安理会与其他“争常”力量的掣肘，英法对印度“入常”的高调支持仅停留在外交辞令的层面，实际上是为了拉拢印度而开出的“空头支票”。

俄罗斯：相互借重却有所防备

与美英法不同，俄罗斯明确支持印度成为常任理事国，并视俄印之间的共同利益是为双方相互借重的有力支撑。早在2000年，俄印签署《印俄战略伙伴关系宣言》时，俄罗斯便承诺支持印度“入常”。此后，俄方又多次表态，视印度为第一号“入常”候选国。

俄罗斯对印度“入常”的支持同样是出于地缘战略考量。若印度能以俄罗斯盟友的身份“入常”，一方面，有益于俄罗斯打乱美国在南亚的战略部署，在与美国的战略争夺中增加筹码；另一方面，能相对削弱安理会中的西方力量，扩大俄罗斯的投票阵营。同样，印度在克什米尔等问题上也需要俄罗斯的支持，双方相互借重。

但同时，俄罗斯也对印度心怀疑虑。毕竟，当前的印俄战略伙伴关系已不具备冷战时期的军事联盟性质，而是建立在维护各自利益基础上的“脆弱”伙伴。俄罗斯同样担心印度“入常”后会威胁自己的既得利益，甚至为追求大国地位转而站在自己的对立面。

综上可见，印度“入常”的诉求难以脱离当今世界大国博弈的棋盘。为了实现国家战略利益，谋求大国地位，印度穿梭于大国之间，玩弄战略平衡。但就本质而言，安理会常任理事国维护自身既得利益与印度“入常”实现国家利益之间是存在矛盾的。

这是印度“入常”的又一大障碍。

6

买武器，能“买”来否决权吗？

奥巴马政府上台后，美国战略重心重返亚太地区，印度在美国战略布局中的地位显著上升。为了拉拢印度，推卸改革受阻责任，并借助新增理事国来平衡竞争对手，美国对印度“入常”的态度变得更加积极。

2015年1月，美国总统奥巴马在新德里发表演讲时明确表示，支持印度成为联合国安理会常任理事国，同时强调美印两国要在世界范围内采取更多共同行动。继日本之后，印度正式成为美国应对联合国改革的又一枚棋子。

为了争取更多支持，近些年来，印度还签下了多笔军售大单：

2016年9月，印度与法国签署军售合同，以79亿欧元(约合88亿美元)高价购买36架“阵风”战斗机；

今年7月，印度耗资24.3亿美元，从俄罗斯购买了21架米格29战斗机和12架苏-30MKI战斗机；

截至2020年，美国已授权向印度出售逾200亿美元的国防产品……

大国加持下，印度“争常”的劲头猛进。

然而，买武器并不能为印度的“大国梦”保驾护航。

今年6月，印度以184票第8次成功获选安理会非常任理事国。但常任理事国即使支持扩大安理会，短期内也不同意开放否决权。也就是说，即使印度成功“入常”，也只是个没有表决权的常任理事国，无法左右“五常”做出的任何决策。

2017年，印度在联合国大会上提出扩编安理会的要求。对此，美国明确表示，对印度呼吁联合国进行改革、增加安理会常任理事国席位持开放态度，但前提是不要触及否决权问题。

在今年联合国大会上，印度又提“入常”要求。10月，美国国务卿蓬佩奥、国防部长埃斯珀与印度外长苏杰生、国防部长拉辛格在新德里举行第三届“2+2”美印部长级对话。美国支持印度成为地区和全球的领先大国和主导力量，期待与印度密切合作，但仍未对否决权问题松口。

而且，疫情期间，因莫迪政府防疫不力，印度国家治理能力再受诟病。截至11月初，印度累计确诊病例数超800万，位居全球第二；第二季度经济收缩23.9%，外债增至5585亿美元，土豆价格较上年暴涨92%。印度能否真正担起常任理事国的责任，尚存疑问。

除了自身发展问题，印度的夙愿能否实现，关键还在于与其他“争常”国家的博弈以及与常任理事国的互动。

解决不了这些问题，印度“入常”就只能一路拖下去了。