《系统重要性银行评估办法》落地 完善金融监管体系迈出坚实一步

2020年12月3日，央行、银保监会联合发布《系统重要性银行评估办法》（以下简称《评估办法》），并将于2021年1月1日正式实施。《评估办法》从规模、关联度、可替代性和复杂性四个维度确定了银行系统重要性得分计算方法，为我国系统重要性银行的认定及附加监管要求的实施提供了重要依据，对完善我国金融监管体系，促进银行业稳健发展具有重要意义。

　中国版D-SIBs评估框架呈现三大特点

针对大型银行在危机中暴露的“大而不能倒”问题，巴塞尔委员会在巴塞尔Ⅲ（2010年版）中提出了全球系统重要性银行（G-SIBs）和国内系统重要性银行（D-SIBs）的概念，并对两类机构实施了更严格的监管要求。2019年11月，中国人民银行和银保监会联合发布《系统重要性银行评估办法（征求意见稿）》，拉开了我国实施D-SIBs监管要求的序幕。此次征求意见后发布《评估办法》，意味着中国版D-SIBs监管要求即将落地，我国金融监管改革又迈出重要一步。与G-SIBs等评估体系相比，中国版D-SIBs评估框架主要呈现以下特点。

一是指标设计充分体现中国特色。中国版D-SIBs框架分规模、关联度、可替代性和复杂性四个一级指标，一级指标的权重均为25%，一级指标下设13个二级指标，二级指标权重在5%至25%不等。D-SIBs指标得分是一个相对值，不仅取决于被评估银行指标的大小，还取决于样本银行该指标总和的变化情况。

与G-SIBs评估框架相比，中国版D-SIBs充分考虑了本国银行体系特点，体现在几个方面：降低了跨境债权和债务指标权重，在G-SIBs评估框架下，跨境债权和债务两项指标合计权重达20%，考虑到中资银行国际化程度整体不高，中国版D-SIBs框架将两项指标合并，最终权重仅为5%；用代理代销规模替换证券承销规模，中国D-SIBs提出的代理代销规模指标不仅包含了证券承销规模，还将代理代销的信托、资管、保险、基金、贵金属纳入考核，更符合银行业发展的客观情况；用非保本理财替换第三级资产指标，中国银行(港股03988)业第三级资产规模较小，主要以非保本理财对接的非标资产为主，使用非保本理财规模符合中国银行业第三级资产的主要特点；考虑到中资大型银行多为银行控股公司，且子公司数目不断增多，中国版D-SIBs框架增加了非银行附属机构资产规模指标。此外，中国版D-SIBs框架还增加了客户数量和境内营业机构数量指标。

二是附加要求范围更广、标准可能更高。《评估办法》明确提出要对D-SIBs实施附加资本、杠杆率、大额风险暴露、公司治理、恢复处置计划、信息披露和数据报送等方面的监管要求，具体实施方案仍在内部征求意见中。欧洲和日本针对D-SIBs的附加要求主要集中在资本缓冲和恢复处置计划上。相比较而言，中国版D-SIBs框架提出的附加要求内容更多、要求更为严格。附加资本要求是影响D-SIBs监管成本的重要因素。

从国际经验看，D-SIBs附加要求一般不超过2%；系统重要性每升高一级，附加资本要求相应上升0.25个或0.5个百分点。当一家机构同时面临G-SIBs和D-SIBs附加资本缓冲要求时，有可能出现D-SIBs缓冲要求高于G-SIBs缓冲要求的情况。比如2019年德意志银行G-SIBs附加资本缓冲要求为1.5%，低于其D-SIBs附加资本缓冲要求0.5个百分点。此时，两类附加缓冲要求银行均要满足。由于我国的D-SIBs已分为5组，按最低每组0.25%缓冲要求计算，附加要求最高也可达到1.25%；如果按每组0.5%计算，最高可达到2.5%。这意味着我国部分银行可能出现D-SIBs附加缓冲要求高于G-SIBs附加缓冲要求的情况。

三是政策性银行被纳入样本银行名单。在G-SIBs评估框架中，只有日资政策性银行被纳入样本银行，如农林中央金控，而德国复兴开发银行、韩国产业银行以及法国邮储托管银行等政策性金融机构却未被纳入。此次我国D-SIBs样本银行的选择包括政策性银行，而国内的三大政策性银行极有可能入选D-SIBs。

《评估办法》出台恰逢其时

2020年，在新冠肺炎疫情冲击下，全球经济陷入衰退，货币政策极度宽松，金融市场大幅波动，银行业风险管控压力持续上升。随着我国金融对外开放不断提速，夯实银行业损失吸收能力，守住不发生系统性金融风险的底线已成为决定银行业稳健发展的关键因素。《评估办法》的出台恰逢其时，其积极意义主要体现在以下方面：

一是夯实银行业风险吸收能力，守住不发生系统性金融风险的底线。《评估办法》完善了我国宏观审慎监管框架，有利于缓解大型机构的“大而不能倒”问题，有助于提升大中型金融机构的风险管理水平和损失吸收能力，夯实大中型银行在行业内的主导地位，提升金融体系的稳定性和国际竞争力，守住不发生系统性金融风险的底线。

二是落实差异化监管精神，促进多层次银行业市场结构的形成。《评估办法》为系统重要性银行的认定及附加监管要求的实施提供了重要依据。集中体现了《商业银行法（修改建议稿）》中差异化监管的要求。差异化监管要求的实施，有利于抑制中小银行业务的非理性扩张，促进多层次银行业市场形成，也有利于引导银行业规范业务发展模式，更好地支持实体经济发展。

三是不断推进改革，实现监管规则与国际标准接轨。作为巴塞尔委员会重要的成员国，我国长期以来一直积极推动“巴塞尔协议Ⅲ”等国际监管规则的落地实施。作为“巴塞尔协议Ⅲ”最重要的监管改革成果，D-SIBs监管要求在巴塞尔委员会成员国中得到了广泛实施。截至2020年5月底，巴塞尔委员会27个成员国中，已有26个完全落实D-SIBs监管要求。《评估办法》的出台标志着我国D-SIBs监管规则即将实施，金融监管规则与国际接轨又迈出坚实一步。

为入选银行资本补充提供重要指导

近年来，受息差收窄、让利实体等因素影响，银行业内源资本补充能力有所下降，而疫情冲击加剧了银行业资本补充压力。2020年三季度末，商业银行核心一级资本充足率为10.44%，较去年同期下降了0.41个百分点。部分大中型银行的核心一级资本充足率已接近监管红线。《评估办法》的实施为入选银行资本补充提供了重要指导。入选G-SIBs的中资银行，已全面实施资本缓冲等附加监管要求，受《评估办法》的影响较小；而部分核心一级资本充足率较低的股份制银行和政策性银行则面临一定的资本补充压力。随着《评估办法》的落地，预计部分银行会采取调整业务结构的方式压降系统重要性得分，以减小被纳入D-SIBs名单的概率。

考虑到宏观经济形势和更好服务实体经济等因素，建议合理安排政策出台时机。同时，可鼓励大中型银行开展资本补充工具创新；加快实施巴塞尔Ⅲ（最终版）的相关要求，扩大内部评级法试点银行范围，逐步降低银行机构的风险密度。

银行机构要加强管理，提高资本使用效率，及早筹划资本补充方式，在不增加实体经济融资成本的前提下，通过拓展收入来源、强化成本管理实现稳定的内源资本补充机制。探讨通过薪酬工具创新补充资本，如推出高管或员工持股计划。对存量资本工具，应综合统筹币种、期限、税收、融资成本等因素，提升外源融资效率。剥离资本消耗较高、盈利效率较低的非核心资产。强化RAROC考核，优化资产配置效率。

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